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我国政府采购的基本理论、监管体系和操作要点

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(二)政府采购的发展历程

自建国以来,我国政府采购的形式和内容等随着行政管理体制、经济制度的改革几经变迁,政府采购的法律法规和实务流程不断完善,总体来看,可以分为六个阶段。

1、改革开放前的政府采购(1949年建国至1978年改革开放)

这一时期我国学习苏联经验实行计划经济体制,此阶段的政府采购完全实行计划控制。政府采购行为根据国家计划予以安排和控制。采购实体的资金实行定额管理,没有多余的资金,市场上也没有多余的物资。在这种体制下,由于没有竞争机制,一切经济活动都是按照计划执行,计划是政府实施财政管理的主要方式。

2、转轨过渡时期的政府采购(1979至1994年)

这段时间我国计划经济体制开始松动,市场经济体制尚未确立,整个社会的经济发展以实用主义为指导,相应的政府采购处于无序状态。改革开放以后,经济发展水平发生了很大变化,政府采购资金迅速增加,采购规模不断扩大。由于当时我国政府的财政改革重点放在理顺财政收入管理体制上,没有制定出指导政府采购的法律或者规章制度,导致计划体制遗留的弊端在政府采购实践中日益凸现,不仅造成了采购资金使用效率低下与腐败现象的增多,还使数额巨大的采购支出因缺乏政治目标,而未能发挥政府采购对国内产业的支持和促进作用。当时采购活动大都采取分散的方式,透明度低。并且政府采购信息也未统一正式公开,造成了采购方与供应商的信息搜寻成本与信息获取成本都比较高,导致了当时政府采购信息效率比较低下的现象。

3、政府采购制度的试点阶段(1994年至2000年)

1994年,我国实行分税制改革,搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。随着分税制制度设计的完成,国家将财政体制改革的重点逐渐转移到财政支出领域,并针对政府采购支出存在的问题,将建立现代政府采购制度提到了议事日程之上。

实践层面,上海市财政局于1995年对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置实行了集中采购,制定了我国第一个政府采购管理办法;深圳市在1997年1月采用邀请招标及服务竞争的方式,并首次以立法的形式颁布并实施了《深圳经济特区政府采购条例》,这也是我国第一个政府采购地方性法规;到了1997年11月,重庆市对市级行政事业单位的65辆机关公务车,采取向社会公开招标的方式由政府统一采购。1998年,全国实行公开竞争采购方式的采购规模达31亿元。1999年,财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购公证处公告管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章制度,政府采购的顶层设计初步完善。2000年,我国政府采购试点工作已经在全国范围内铺开,各地政府采购机构建设已基本完成,绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。

4、全面推行阶段的政府采购制度(2000年至2007年)

2002年6月29日,九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,于2003年1月1日起正式实行;2003年,财政部还发布了《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等管理文件;2004年,财政部开始进行《中华人民共和国政府采购法实施条例》的研究制定工作;2005年,财政部印发了《关于全面推进政府采购制度改革的意见》,以促进各地区、各部门进一步深化政府采购制度改革,规范政府采购行为,这标志着我国的现代政府采购活动已经走上了规范化和法制化管理的轨道;2006年初,财政部发布了《政府采购代理机构资格认定办法》,同年年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中绝大部分完成了集中采购机构与政府采购管理机构分离工作,建立了相互制约机制;2007年,《中央单位政府集中采购管理实施办法》、《政府采购分散采购管理办法》等具体管理办法由财政部发布。随着从中央到地方政府采购法律法规的逐渐完善,全国初步形成了以《政府采购法》为基本法的一套法律法规体系。

5、政府采购市场开放阶段(2007年至今)

2007年12月28日,我国政府向世贸组织提交了开放政府采购市场清单,并于2008年2月在日内瓦启动了我国加入《政府采购协议》的首次谈判,协商我国开放政府采购市场的具体要价。

加入世界贸易组织(WTO)政府采购协议(GPA)是我国政府采购发展面临的重大课题。加入GPA既有积极作用也有负面作用。积极作用一是将增加我国企业产品和服务进入国际市场的机会;二是借助GPA促进我国政府采购制度的改革。负面作用一是政府采购订单被外企摘得,使国内部分产业受到冲击;二是GPA的实施将对我国政府采购制度提出更高要求。为了履行加入WTO的承诺,2007年底我国向WTO提交了加入《政府采购协定》(GPA)申请书和初步出价,启动了加入谈判工作。截至2014年,我国已向WTO提交了共计六份出价——我国出价经过这次改进,已发生了质的变化,形成了一份完整的出价清单。在履行政府采购市场开放承诺的同时,也要求对本国相关制度和法律进行完善。

6、十八大以来改革阶段(2012年至今)

十八大以来,随着我国行政管理体制和经济体制的深化改革,政府采购领域改革也呈现新动向,突出表现在政府采购制度完善和政府采购模式创新两个方面。

政府采购制度完善方面,围绕“政府采购管理从程序导向型向结果导向型重大变革”的思路,为推进政府采购管理改革做了许多努力,修订了相关法律法规体系。2013年12月财政部部长楼继伟签署第74号财政部令,公布《政府采购非招标采购方式管理办法》。该办法自2014年2月1日起施行。2014年4月财政部下发《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议表决通过全国人大常委会关于修改《政府采购法》等五部法律的决定。此次修改政府采购法共涉及三项内容,政府采购代理机构资格认定及相关法律责任的规定被删除。2014年12月31日国务院第75次常务会议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》,自2015年3月1日起施行。2017年7月11日下发了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(中华人民共和国财政部令第87号),按照政府采购货物、服务操作流程,对招标、投标、开标评标、中标和合同以及法律责任等分章作了规定,并重点围绕明确采购人主体责任、强化权责对等,坚持问题导向、完善监管措施,落实放管服改革要求、降低制度性交易成本三方面内容进行了修订。通过上述法律法规的完善,政府采购的框架体系基本健全,也使采购透明度、规范度和运作效率持续提升。


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